台灣的社會福利制度
 大體來看,大陸一般使用“社會工會健保保障”這個詞彙,而台灣地區使 用“社會福利”,兩者所指涉的內容基本一致。具體地講,在大陸,“社會福利”與社會救濟、社會保險等是並列的,同爲“社會保障”所囊括。而在台灣,“社會 福利”與社會救濟、社會保險等並不是並列關系,而是包含關系,前者包含後者;也就是說,大陸使用的“社會福利”是狹義的社會福利,而台灣使用的“社會福 利”是廣義的社會福利。

  一、台灣社會福利的含義、範圍及行政組織

  1983年,台灣行政院研究發展考核委員會組織人力對台灣社會福利進行研究並提交了研究報告。根據這份研究報告,台灣社會福利“系以傳統文化之仁愛思 想及民生主義思想爲基礎,針對社會現實及未來變遷,並配合社會資源之運用,所推行的各種政策與措施;其目的在于預防、減輕或解決社會問題,進而增進個人、 家庭、團體及社區的福祉,以提升民衆生活品質,並促進國家建設的整體發展”[1]。

  關于台灣的社會福利範圍,“台灣憲法”增修條文第十條第八項作了明確的規定,即台灣的社會福利範圍是指社會救助、福利服務、國民就業、社會保險及醫療 保健等五項。[2]社會救助主要是處理貧窮問題。福利服務主要是針對不同的人群提供相關的福利服務措施。[3]國民就業依據《就業保險法》,爲失業者提供 制度化的社會保障。社會保險分爲三類:第一類是按職業來劃分的、各自分立的職業類型保險;第二類是全民健康保險;第三類是近年來出現的年金制度。醫療保健 主要是1995年《全民健康保險法》實施以後所形成的全民健保制度。

  社會福利的推行需要相應的行政組織的配合,台灣的社會福利行政主管機關分爲三個層級:中央、直轄市、縣(市)及鄉(鎮市區)。[4]中央層級的主管部 門是行政院內政部,下設“家庭暴力及性侵害防治委員會”,“兒童局”,“社會司”,“北、中、南、東區、澎湖老人之家”,“北、中、南區兒童之家、少年之 家”,“宜蘭、古坑教養院籌備處”及“彰化老人養護中心、社會福利工作人員研習中心”等。直轄市層級的行政主管機關分別爲台北市政府社會局和高雄市政府社 會局;而在縣(市)及鄉(鎮市區)層級上,既有各縣(市)政府社會局(或民政局),也有鄉、鎮、市區公所所設社會課(或民政課)。[5]

  二、台灣社會福利制度的發展和演變

  根據立法的多少以及社會福利政策所發揮的實際作用,台灣地區的社會福利制度可以劃分爲兩個發展階段:第一個階段是從20世紀50年代到70年代末,這是台灣社會福利制度的起步階段;第二個階段是從20世紀80年代到目前爲止,這是社會福利制度的快速發展階段。[6]

  (一)20世紀50年代到70年代末:社會福利制度的起步階段

  20世紀50年代,國民黨政府根據職業類別開辦了一系列的社會保險。[7]在社會救助方面,這一時期主要是以機構式收容爲主。進入20世紀60年代, 無論是社會保險制度還是其他重大社會立法都幾乎沒有很大的進展,只有“1965年的‘民生主義現階段社會政策’開啓了爲支撐經濟繁榮所需要的社會政策架 構”[8]。20世紀70年代的社會立法主要有兩項,即1973年的《兒童福利法》以及1975年的以中産階級購屋爲主的《國民住宅條例》。[9]

  (二)20世紀80年代以來:社會福利制度的快速發展階段

  1.社會政策、社會立法與福利支出

  20世紀70年代末80年代初,台灣開始出現政治民主化的抗爭,從而促進了社會福利的發展與轉型。1980年通過的“社會福利三法”即《老人福利 法》、《殘障福利法》(1997年更名爲《身心障礙者保護法》)和《社會救助法》是台灣社會福利發展史上的一個重要轉折點。台灣還于1983年通過了《職 業訓練法》,1984年通過了《勞動基准法》。

  20世紀80年代末期到90年代,台灣的社會福利迅速擴張,社會立法體系日趨完善。從1989年的《少年福利法》開始,台灣進行了一系列有針對性的社 會福利立法與修法,除對《老人福利法》、《身心障礙者保護法》、《社會救助法》和《農民健康保險條例》進一步修訂完善外,還頒布實施了十余部法律,這是台 灣社會福利立法進展最快的一個時期。對于失業問題,2001年台灣頒布《就業保險法》,完善了社會福利體系中對失業保障的立法。

  另外,就社會政策而言,20世紀90年代以來,台灣開始制定一些社會政策與重大施政計劃,如1994年行政院通過了“社會福利政策綱領”。[10]該 社會福利政策綱領成爲1994年以後台灣社會福利制度發展的基礎和主要根據。2004年,台灣內政部社會司又提出“社會福利政策綱領”修正版。

  根據台灣經建會的數據,1993年到1996年,台灣社會福利支出年平均1147億元,1997到2000年台灣的社會福利支出年平均2174億元,而2001年到2004年,台灣的社會福利支出,比過去四年(1997年到2000年)平均增加30。5%。

  這一時期台灣的社會福利制度獲得了前所未有的發展,台灣監察委員黃煌雄、趙昌平、呂溪木在2002年的監察報告中曾以“黃金十年”來描述台灣自1990年以來社會福利制度取得的成就。

  2.台灣社會福利制度的最新進展

  民進黨總統候選人陳水扁在2000年參加競選時,提出了所謂的“三三三安家福利專案”和“五五五安親照顧方案”。[11]執政後,民進黨政府通過了一 些社會福利法案,舉辦了社會福利會議,還公布了新版的社會福利政策綱領。台灣學者古允文認爲,民進黨執政時期在社會福利方面的建樹以2004年的“行政院 社會福利政策綱領”和2007年的《國民年金法》最爲重要。[12]

  2008年,馬英九在競選總統的過程中也提出了一些社會福利政見。理念上,強調“公義與永續”[13];政策上,提出了積極性的社會福利政策的指導原 則;政見上,訴求內容包括“一生兩次享2年2百萬零利率房貸、育嬰假期間持六成的薪資替代水准、5千元育兒津貼、托育費用列舉扣除、營養午餐補助以及早期 療育補助”等,從而體現出“幼年安心成長、少年安心念書、青年安心成家、壯年安心工作以及老年安心養老”的行動綱領和執政目標。[14]馬英九上台之後, 新政府的社會福利措施包括“馬上關懷”、“工作所得補助方案”、“青年安心成家”以及一些短期促進就業的措施。

  三、台灣社會福利制度存在的問題和面臨的挑戰

  鑒于台灣社會福利制度諸多問題的存在,本文實難把所有問題全部囊括並逐一深入分析,只能淺析其中的幾個主要問題。

  (一)社會福利行政體系不健全

  台灣在1987年成立行政院組織法研究修正專案小組,于1988年6月提出草案,其中有關社會福利行政的修法方向是將衛生與福利合並成立部會。但是, 台灣在先後經曆了1988年到1990年社會福利與衛生孰大之爭、1990年改名爲厚生部之議、到1996年産生社會安全與勞動部的新構想、再到1998 年又出現社會福利署的妥協主張之後,依然沒有形成統一的社會福利行政體系。如全民健康保險的主管機關是行政院衛生署,勞工保險的主管機關是行政院勞工委員 會,公教人員保險的主管機關是行政院铨敘部,軍人保險的主管機關是行政院國防部,農民保險的主管機關是行政院內政部,[15]國民住宅的主管機關是內政部 營建司,福利服務業務的主管機關則是內政部社會司等。[16]主管機關的不同和繁多,使得關于社會福利的相關法令及行政規定有一定的重複,並且各主管機關 之間缺乏溝通和協調,很難制訂、執行具有規模的預算,民衆就很難獲得連續性、整體性的服務。[17]

  (二)政府的財政負擔過重與社會福利效率不高

  1.社會保險的費率長期偏低,導致收支失衡

  政府負擔了大部分的社會保險費用,民衆繳納的社會保險費率長期偏低,比如,2008年國民年金制度實施之後,從保險費的繳納結構來看,被保險人自付比 率爲56。34%,政府的平均補助多達43。66%,其中中央政府占94。15%,國民年金給政府帶來越來越沈重的財務負擔。[18]

  此外,當公保體系中某些保險虧損和農民健康保險虧損時,政府還要承擔彌補虧損的責任。比如1996年至2000年間,“實際保費收入成長率平均爲3。9%,而實際醫療費用成長率平均爲8。7%,兩者缺口高達負4。8個百分點”。[19]

  2.由于選舉活動所開出的各種支票,社會福利項目日增

  在台灣社會福利的發展過程中,一直存在著社會福利的發展與資源的有限性之間的緊張關系。20世紀90年代以來,社會福利成爲政黨進行選舉競爭的政治砝 碼,在90年代的幾次立法委員選舉中,將社會福利納入政見的立委候選人越來越多。近年來,每年選舉,各候選人爲爭取選票就大開福利支票,執政當局在這種壓 力下,各種津貼與補助名目也不斷增加,財政負擔日益沈重,反而影響到社會福利的發展。

  3.全民健保的醫療浪費嚴重導致社會福利效率不高

  全民健康保險實施以來,台灣民衆的就醫次數明顯增多,濫用健康保險的現象相當普遍。據統計,台灣目前每年每人平均就醫次數達到15。1次,遠遠高于其 他國家和地區;台灣民衆在用藥方面也存在著嚴重的浪費,1/4台灣民衆自稱其門診藥物沒有服用過半,每20個民衆就有1人取藥後根本沒有服用。[20]

  台灣社會保險醫療給付制度還鼓勵了人們小病大養、無病小養的行爲。此外,醫療供給者鼓勵病人進行各種不必要的檢查和治療並濫用藥物以達到增加收入的目的,造成嚴重的醫療資源浪費。

  進入21世紀,台灣的社會福利制度面臨嚴峻的挑戰。

  (一)人口老齡化帶來的挑戰

  從20世紀90年代開始,台灣已經逐步進入老齡化階段,養老以及與之相關的問題變得迫切。據統計,台灣地區“65歲以上老年人口于1993年底超過 7%”[21],之後又加速增長,1998年65歲以上人口占總人口的比例爲8。3%[22],已經超過聯合國所訂的高齡化社會的標准。“依據行政院經建 會推估”,2025年台灣地區“老年人口比率將大幅提高到16。5%”[23],“65歲以上老年人口在2030年將超過20%”[24],“到2036 年更超過560萬以上(占總人口的21。58%)”[25]。台灣65歲以上老年人口所占的比例從10%上升到20%所需的時間僅20年左右,其人口老化 速度遠遠比歐美國家的50年至80年快很多。

  (二)失業問題帶來的挑戰

  近年來,台灣的失業問題較爲嚴重。2008年11月份台灣的失業率高達4。64%,超過50萬人失業,到12月份失業率攀升至5。03%。[26]此 外,擁有專業能力的知識分子也不能避免失業威脅,如台北市2002年失業人員中,大學文化程度的占全部低收入戶的比例爲27%。[27]

  四、台灣社會福利制度對大陸社會保障制度的啓示

  分析台灣60年來社會福利制度的發展,可以給我們帶來如下啓示:

  (一)著眼于長遠發展,明確定位,重視社會保障的體系性,構建適合自己的社會保障模式

  在中國這樣一個人口衆多的國家裏,社會保障制度的發展和完善對于國家和社會的穩定起著非常重要的作用。任何制度的建立與完善都是一個先設計再付諸實踐 的過程,要成功構建適合大陸的社會保障模式,在建設社會保障制度之前必須有一個清晰的總體框架,有明確的定位和發展的大方向。以對社會保障制度的定位爲 例,台灣的社會福利發展就經曆了從選擇式到全民式的轉型,那麽大陸的社會保障制度到底是全民式還是選擇式,抑或是也如台灣一樣先選擇式後全民式?對給付對 象的定位影響著我們政策的方向。給付方式大體上分爲現金給付和實物給付兩類,台灣目前偏向現金給付,但隨著老人看護需求的增加,現金給付已經遠遠不能滿足 台灣民衆對社會福利的需求。大陸的社會保障制度目前也主要是現金給付,隨著大陸老齡化社會的到來,未來的給付方式是不是需要轉變?從供給部門上來看,社會 福利的供給部門除了政府以外,還包括商業部門(市場)、雇主部門(職業福利)、志願部門以及家庭部門。目前台灣的社會福利供給部門正朝著多元化的方向發 展,雖然政府供給仍然處于主要地位,但長期以來社會資源的整合和利用也在台灣社會福利發展中起著十分重要的作用。大陸未來的社會保障制度的供給部門是不是 也應該朝著多元化方向發展,在政府主導的同時充分調動民間力量以緩解政府的財政壓力?

  對給付對象、給付方式和供給部門的定位實際上大體決定了一個國家或地區的社會保障制度模式。目前大陸的社會保障制度定位不夠清晰,不利于社會保障政策和措施在實踐中的實施。

  (二)轉變人民的觀念和意識,充分發揮人民的力量

  首先,盡管表面上看國民黨和民進黨之間的政黨競爭促進了台灣社會福利的發展,但兩黨競爭的背後體現的還是台灣民衆的力量。如果不是台灣民衆對社會福利 的需求及其積極參與,很難想象國民黨和民進黨會如此重視社會福利。因此,在大陸目前的政治體制下,要推動社會保障制度的發展,必須發動人民的力量,鼓勵人 民積極參與社會保障政策的制定和決策並作好監督。

  其次,台灣地區的民間社會福利團體在社會福利發展中也起到了重要的作用。例如,社會學社、現代社會福利協會、陽光社會福利基金會、伊甸殘障福利事業基 金會、紅心字會、台北家庭扶助中心、兒童福利聯盟、社會工作專業人員協會、醫務社會工作協會、中華兒童福利基金會、澄社于1993年10月召開第一屆民間 社會福利會議,從而推動政府于1994年6月也召開“第一屆全國社會福利會議”,並使政府加速于1994年7月通過了“社會福利政策綱領暨實施方案”。與 台灣相比,大陸的民間社會福利團體數量不多,對政府的影響力更是十分微弱。事實上,一個成熟的社會應該培育出大量的民間社會團體,它們在一定情況下可以發 揮政府無法發揮的作用,也可以爲政府提供有益的政策建議。

  再次,學者們在社會福利發展中所作的努力。學者們擁有自身的優勢,“有時間、有能力和有動機去形成對事件背景的更爲豐富的了解”,從而能形成“大量的 知識和視角,而這些是政府內部本身不會産生的”。[28]台灣社會福利的發展離不開學者們的谏言谏策。比如2004年第三次社會福利會議達成了117項共 同意見、2項多數意見的共識,其中一些影響了後來社會福利政策的制訂。大陸也可以借鑒台灣地區的經驗,在政界與學界之間形成良好的互動,共同建設大陸的社 會保障制度。

  (三)積極構建與經濟發展相適應的覆蓋城鄉居民的社會保障體系

  大陸的社會保障制度始于20世紀50年代,大體上經曆了三個發展階段。盡管經過了三個階段的發展,大陸社會保障的覆蓋範圍仍有很大的局限性。例如,就 養老保險而言,2007年城鎮參加基本養老保險的職工占城鎮從業人員的比例剛剛超過一半,這意味著大批的城鎮非正規部門的就業者,特別是絕大多數農民工沒 有享有養老保險,農村中的絕大部分勞動力也是被排斥在外的。另外,截至2008年末,全國參加養老保險的人數爲49853萬,占總人口的37。5%;參加 失業保險的人數爲12400萬,占就業人員總數的16%;參加工傷保險的人數爲13787萬人,占就業人員總數的17。8%;參加生育保險的人數爲 9254萬人,占全國育齡婦女總數的25。6%。[29]而台灣經過1995年《全民健康保險法》、2008年《國民年金法》和2009年勞工保險年金制 度的實施,正式進入全民都有保險年金保障的新時代。

  通過全民健康保險,基本上每個台灣人都可以根據自身的健康狀況而不是經濟狀況考慮就醫與否。而就中國大陸目前的醫療體系而言,所存在的問題在于醫療資 源總體不足、醫療資源分布不平均、醫療保險覆蓋率過低、醫療費用成長率過快以及政府投入不足等。台灣地區在實施全民健康保險以前,大致上也存在著相同的問 題,而在全民健保實施後,先後解決了以上問題。就此而言,大陸應該積極借鑒台灣地區的經驗,在經濟成長階段,政府政策的重點應是擴大社會保障的範圍,不強 求保障標准的統一,而是允許各種職業保障的存在;隨著經濟發展的成熟,政府政策的重點應轉爲逐步構建城鄉統一規範的社會保障體系制度。

  (四)關注人口老齡化問題

  根據中國幾千年以來的文化傳統,無論在大陸還是在台灣,老人主要依靠子女供養。當前老齡化帶來的社會問題已經開始困擾台灣,台灣在積極尋找應對的出路。例如,目前應對之策主要是在規劃長期照護制度和小區養老。

  有關研究表明,21世紀的中國是一個不可逆轉的老齡社會,從2001年到2020年將是人口老齡化快速發展的階段,老齡人口年均增長速度將達到3。 28%,大大超過年均0。66%的總人口增長速度,老齡化水平將達到17。17%。從2021年到2050年將是加速老齡化階段,老齡化水平將達到30% 以上,其中,80歲以上老人將占老年人口的21。78%。從2051年到2100年將是穩定的重度老齡化階段,老齡化水平將維持在31%的水平,社會進入 高度高齡化的平台期。[30]由此可見,未來中國面臨著比台灣更爲嚴峻的人口老齡化的壓力,能否解決好人口老齡化帶來的一系列問題,將關系著未來中國的社 會穩定和經濟發展。

  大陸與台灣地區和其他發達國家的老齡化存在著很大的不同,台灣地區人口老齡化的特征是“先富後老”,而大陸人口老齡化的特征是“未富先老”,這樣帶來 的社會問題可能更爲嚴重。因此,從現在開始關注人口老齡化可能帶來的一系列社會問題,及時出台應對之策,已經成爲大陸的迫切任務。至于是不是照搬台灣的經 驗,即規劃建立長期照護制度和小區養老,則要根據中國大陸的實際情況來進行判斷。總之,不管大陸將來針對人口老齡化制訂的法律、政策和措施是什麽,現在是 必須著手進行長遠規劃的時候了。


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